ANDRÉ MARCEL DE LIMA
As regiões metropolitanas brasileiras vivem verdadeiro caos político-administrativo institucional e já não podem mais esperar por intervenções emergenciais que estabeleçam um mínimo de sustentabilidade socioeconômica. A afirmação em caráter de alerta sintetiza o ambiente das conferências Regiões Metropolitanas: Marco Regulatório e Limites E Perspectivas Para o Desenvolvimento das Cidades e Regiões Metropolitanas, promovidas pela Urbis 2004 — Feira e Congresso Internacional de Cidades.
O evento, que reuniu especialistas brasileiros e estrangeiros em junho em São Paulo, foi embalado pela linguagem comum da governança metropolitana como um dos principais desafios do terceiro milênio num mundo em que a exclusão social avança de forma persistente nas áreas urbanizadas e mais densamente povoadas. Mas é certo que a temperatura do caldeirão num país sem crescimento sustentado como o Brasil é ainda mais elevada do que a média internacional.
Um dos maiores críticos da letargia institucional que imobiliza a gestão metropolitana no País é Rui Falcão, ex-secretário municipal de São Paulo. Sem meias palavras ou receio de eventuais indisposições políticas, ele sustenta que a Região Metropolitana de São Paulo existe apenas virtualmente, já que os 39 municípios jamais desenvolveram ações integradas voltadas ao bem comum. “Não existe sinergia, cooperação nem trabalhos conjuntos para resolver as deseconomias que afetam a região” — afirmou, referindo-se provavelmente ao encalacramento logístico e aos obscenos índices de criminalidade, entre outras questões que bloqueiam a recuperação econômica do transatlântico de 18 milhões de habitantes.
Para Rui Falcão, a RMSP chegou a um quadro tétrico em razão da combinação nefasta de fenômenos regionais e nacionais. Explosão demográfica, paralisia econômica, encarecimento do custo de vida e ausência de programas de distribuição de renda são alguns dos fatores que explicariam a realidade excludente da região mais rica e populosa do País. “Além disso, os processos de desestatização neoliberal e enxugamento industrial dos anos 90 retiraram o poder intervencionista do Estado e amainaram a força de mobilização dos trabalhadores, o que contribuiu para piorar o quadro” — afirmou.
Por tudo isso, Falcão considera que a RMSP necessita urgentemente de um novo desenho jurídico-institucional. Ele propõe a criação de uma instância metropolitana que reúna membros da União e do Estado, além de representantes dos municípios na proporção das populações e dos problemas a serem enfrentados. Isto é, as cidades mais populosas e problemáticas teriam direito a quantidade maior de representantes no parlamento metropolitano. E — o que é ainda mais importante — que o novo ente federativo disponha de recursos estáveis para lidar com questões geneticamente supramunicipais como desemprego, transporte público, saneamento básico, criminalidade e deposição de resíduos.
A criação de um ente federativo metropolitano tornou-se inadiável sobretudo porque os consórcios municipais que trafegam na marginalidade constitucional não funcionam a contento. “Os consórcios são medidas alvissareiras mas ainda insuficientes, daí a necessidade de adotar um novo desenho jurídico-institucional” — afirmou o jornalista e político petista, que cita exemplo sintomático da falta de visão conjunta. “Foram necessários nada menos que dois anos para que São Caetano e São Paulo firmassem convênio para construção de uma ponte na divisa”.
Fusão municipal — O prefeito de Belo Horizonte, Fernando Pimentel, é outro franco atirador contra a metropolização virtual implantada na década de 60 pelo regime militar. Economista, mestre em Ciência Política pela Universidade de Minas Gerais e com experiência de oito anos à frente da Secretaria de Finanças antes de assumir o leme da terceira maior cidade brasileira, Pimentel também bateu na tecla de um novo arranjo constitucional para as metrópoles brasileiras. “É preciso criar uma nova instância entre Estados e municípios como os condados norte-americanos ou o great-council (algo como conselho-maior) de Londres” — defendeu.
Mais polêmica é a proposta de remembramento dos municípios brasileiros, em contraposição à multiplicação de cidades na esteira da Constituição de 1988. Idéia semelhante foi defendida na newsletter Capital Social pelo jornalista Daniel Lima, segundo o qual a ramificação da antiga Santo André da Borda do Campo nos atuais sete municípios do Grande ABC trouxe mais fragmentação do que eficiência gerencial. As cidades da região somam 2,5 milhões de habitantes, enquanto Belo Horizonte de uma única Prefeitura e Câmara de Vereadores chega bem perto com população de 2,2 milhões. Já a Região Metropolitana de Belo Horizonte totaliza 4,3 milhões de habitantes com 34 municípios.
Antes de sugerir soluções, Pimentel deu verdadeira aula sobre condições institucionais que considera desfavoráveis à governança metropolitana e que estão na raiz do que ele caracteriza polidamente como impasse federativo. O prefeito explica que o Brasil testemunhou maciça onda de municipalização dos serviços públicos a partir da Constituição de 88. Mas enquanto os municípios assumiram novas atribuições, a União manteve o domínio esmagador dos recursos governamentais. Trata-se, na visão de Pimentel, de estratégia calculada para garantir o direito dos credores da dívida pública. “Aos municípios é constitucionalmente vetado o direito de emitir títulos para se capitalizar, por mais que as finanças estejam em ordem. Assim, a função de investir fica restrita à União” — reclama o prefeito.
Essa dicotomia de recursos e atribuições entre municípios e governo central é agravada pelo fato de o papel dos governos estaduais não ter ficado bem definido. “Os governos estaduais sofrem de paralisia. Não dispõem de recursos para investimentos nem de força de articulação” — ressaltou Pimentel, ao apontar que o papel de orquestração das regiões metropolitanas foi transferido formalmente da União para os Estados na Constituição de 1988.
“Nosso desenho federativo está estagnado” — desabafou, lembrando que na assembléia metropolitana de Belo Horizonte o voto do prefeito da menor cidade da região, com apenas quatro mil habitantes, tem o mesmo peso que o dele, à frente de um Município maior do que alguns países.
Exemplo sintomático — A prefeita Marta Suplicy deu a entender que a administração da maior cidade da América do Sul toma tempo e energia excessivos, já que preferiu concentrar o discurso nas especificidades da Capital paulista em vez de imprimir abordagem metropolitana à exposição na Urbis. Apesar de não ter trafegado na principal via de interesse da conferência, Marta enriqueceu o debate de forma indireta ao relacionar os obstáculos municipais que deitam raízes metropolitanas.
Ao ressaltar as dificuldades no comando da cidade de 10,4 milhões de habitantes, a prefeita afirmou que a receita anual per capita paulistana atinge US$ 380, enquanto Nova York dispõe de quantia 20 vezes maior e, para não ir muito longe, a Grande Buenos Aires arrecada o mesmo valor absoluto com população três vezes menor. A reclamação da prefeita serve como valioso argumento à criação de um fundo de recursos para cidades metropolitanas, em contraposição ao FPM (Fundo de Participação dos Municípios) criado para beneficiar as pequenas localidades brasileiras. Pena que a proposta de Marcos Mendes, consultor do Senado Federal, não tenha sido levada a sério com a devida mobilização de prefeitos metropolitanos que, em muitos caos, percebem os efeitos no front administrativo mas não são capazes de identificar as causas além das fronteiras do gabinete.
Marta Suplicy exibiu outras vulnerabilidades que serviriam como preâmbulo a um documento propositivo em prol de tratamento diferenciado às regiões metropolitanas brasileiras: São Paulo tem 2,7 milhões de habitantes vivendo em favelas, destina 32% do orçamento à educação e tem dívidas que comprometem 13% da arrecadação nos próximos 30 anos. A prefeita justificou a criação das polêmicas taxas de iluminação pública e lixo com a mais cartesiana lógica da necessidade inapelável. “Sem recursos adicionais, não é possível levar iluminação à periferia nem investir na ampliação da capacidade de deposição de lixo num contexto em que a capacidade atual de aterramento se esgotará nos próximos dois anos” — afirmou.
Periferia paulistana que, segundo a prefeita, cresceu e continua crescendo a bordo da migração de outros Estados. Em um bate-bola descontraído com a prefeita de Maceió (AL), Kátia Born, que coordenou a mesa expositora, Marta Suplicy contou que em recente visita às obras de expansão do Aeroporto de Congonhas, acompanhada pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva, constatou que a maioria da mão-de-obra é formada por retirantes nordestinos. “O Lula cumprimentava cada um dos operários e perguntava de onde vinham. Quase todos deixaram o Nordeste, principalmente a Bahia” — disse a prefeita, tateando um dos principais fatores de desequilíbrio na área de influência de São Paulo: explosão demográfica em busca de oportunidades de trabalho que se tornaram rarefeitas com o enxugamento industrial dos anos 90.
Concentração populacional — Diferentemente da prefeita paulistana, o ministro das Cidades, Olívio Dutra, está familiarizado com a metropolização a ponto de trazer na memória dados gerais que esclarecem mais a questão. O ex-prefeito de Porto Alegre e ex-governador do Rio Grande do Sul, além de fundador da CUT (Central Única dos Trabalhadores), mostrou que 40% da população brasileira está concentrada em menos de 10% dos municípios metropolitanos e que 90% das favelas brasileiras estão enraizadas em 26 regiões formalmente metropolitanas no entorno das Capitais.
Ciente do tamanho dos desafios, Olívio Dutra reiterou as intenções do governo Lula de estabelecer ações coordenadas que configurem uma divisão clara em relação aos mais de 40 anos de tecnocracia, burocracia e omissão governamental na área. “O governo trabalha com duas ações: centralização de investimentos em habitação e saneamento nas regiões metropolitanas e fortalecimento dos organismos de gestão” — considerou, sem se pronunciar sobre a hipótese de criação de um quarto ente federativo.
Mais grave do que a eventual insensibilidade do governo central sobre a necessidade de viabilizar uma instância de poder metropolitano é a falta de mobilização dos agentes socioeconômicos das regiões diretamente afetadas pela falta de planejamento. Mas se serve como consolo, a dificuldade em articular ações que extrapolem jurisdições municipais não é triste privilégio brasileiro. Em outros países também é quase impossível aglutinar prefeitos e atores sociais de cidades distintas em torno de iniciativas comuns. Essa constatação ficou clara na exposição de Oscar Madoery, secretário municipal da Produção de Rosário, Argentina.
Com 907 mil habitantes, Rosário é uma cidade portuária e ocupa o centro de uma região destacada principalmente pela produção de cereais para exportação. Oscar Madoery relatou que há 40 anos a região tenta conquistar identidade constitucional junto ao governo argentino, mas, diante das dificuldades práticas conhecidas dos brasileiros, resolveu redirecionar a artilharia com a elaboração de um plano estratégico metropolitano cuja meta principal é a melhoria do sistema viário para transporte de cargas no interior das cidades.
A histórica ambição de tornar-se um ente federado deu lugar a um plano de conteúdo pragmático empunhado por atores socioeconômicos locais como universidades, sindicatos e associações empresariais norteados pela busca de consenso. Mas a ausência de resultados palpáveis mostra que lá, como no Grande ABC do Consórcio de Prefeitos, a articulação regional tem produzido mais calor do que luz para clarificar o caminho da regionalidade produtiva.
Pelo menos um bom exemplo de governança metropolitana foi apresentado por Jeanine Haddad, conselheira regional da região administrativa de Ille de France, onde está situada Paris. A instância administrativa de Ille de France abrange 1.281 municípios que somam 11,5 milhões de habitantes, equivalentes a 19% da população e responsáveis por 22% do PIB (Produto Interno Bruto) francês. Com um parlamento de 209 conselheiros eleitos por votação direta, além de 15 vice-presidentes regionais, a instância administrativa tem leque variado de atribuições que envolve construção de escolas, vias públicas, transporte coletivo, melhoria da qualidade de vida e preservação do patrimônio histórico, além de ações voltadas ao desenvolvimento econômico e ambiental.
Pelas descrições de Jeanine Haddad, é possível afirmar que apenas os desinformados em assuntos federativos são capazes de comparar o Brasil à França no tocante a existência de milhares de municípios nos dois países, como se o Brasil fosse um supra-sumo em matéria de descentralização administrativa. Na França, o que se chama de municípios são na realidade distritos de atribuições e estruturas limitadas, mas submetidos a uma instância planejadora maior, enquanto no Brasil mantêm-se câmaras de vereadores e prefeituras em regiões tão desabitadas e sem demanda em escala que não acolhem uma agência bancária ou livraria.* Matéria publicada originalmente na edição de julho de 2004 na revista LIVRE MERCADO.
** André Marcel de Lima é jornalista especializado em regionalidade e membro-fundador do IEME
