DANIEL LIMA**
Um aprofundamento nos dados que o IEME (Instituto de Estudos Metropolitanos) anunciou no começo de julho sobre o custo do funcionalismo público nos 55 municípios economicamente mais importantes do Estado de São Paulo choca pela conclusão de que a distorção no repasse do ICMS eterniza o caos e sustenta indefinidamente os privilégios. Os cinco municípios que geraram maior Valor Adicionado per capita receberam R$ 922,45 de ICMS por morador em 2001, enquanto os cinco últimos registraram apenas R$ 68,04.
A diferença entre os afortunados e os deserdados pelo Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços é consequência de legislação sobre a qual a revista LIVRE MERCADO há muito alerta e sugere mudança. O peso de 76% na grade de distribuição do ICMS em favor do quesito Valor Adicionado (que significa transformação industrial) e de apenas 13% para o critério população está na raiz do desbalanceamento no repasse e também na evidente ineficiência na gestão de recursos humanos das administrações beneficiadas. Os cinco municípios mais prejudicados pelo prevalecimento do Valor Adicionado consumiram em 2001 média de R$ 236,95 por morador para sustentar o funcionalismo público municipal. Já as cinco cidades mais protegidas pelo repasse de ICMS despenderam R$ 1.083,23 por morador.
A grade de despesas com o funcionalismo público entre os 55 municípios pesquisados pelo IEME obedece a uma lógica praticamente simétrica: quanto mais receitas indiretas os prefeitos recebem, mais sobem os custos para manter o funcionalismo público. Não é por acaso, portanto, que os principais gastadores com os servidores são os municípios que registram maiores receitas per capita com o ICMS.
Paulínia, de 51 mil habitantes na Região Metropolitana de Campinas, é recordista absoluta em gasto por morador para sustentar a folha de pagamentos do funcionalismo. Foram R$ 2.017,54 per capita em 2001. Cubatão, na Baixada Santista, ficou em segundo lugar com R$ 1.053,91, contra R$ 880,69 de São Sebastião e R$ 821,63 de São Caetano, que vêm a seguir.
O comparativo entre os cinco primeiros e os cinco últimos do ranking do Valor Adicionado per capita e o repasse do ICMS em 2001 são um convite à estupefação e a certeza de que os problemas caóticos dos grandes municípios paulistas só poderão ser amenizados com a reforma da legislação que repassa aos cofres públicos municipais o principal tributo orçamentário.
São Vicente, Praia Grande, Itaquaquecetuba, Guarujá e Embu formam o pelotão dos municípios que menos Valor Adicionado geraram entre os 55 estudados pelo IEME em 2001. Juntos, contam com 1,37 milhão de habitantes e receberam de ICMS dos cofres do governo do Estado R$ 93,8 milhões, ou a média de R$ 68,04 por morador.
Cubatão, Jaguariúna, Louveira, Paulínia e São Sebastião formam a turma dos mais privilegiados, que mais produzem Valor Adicionado por habitante. Juntos, reúnem população de apenas 271.173 pessoas, ou algo semelhante a Itaquaquecetuba, do bloco dos infortunados. O governo do Estado, por força da legislação, repassou aos cofres desses cinco municípios R$ 250,145 milhões, ou R$ 922,45 por morador -- 12,58 vezes mais que a média per capita da primeira turma.
A esqualidez de distribuição do ICMS para o grupo dos discriminados está na lógica de gestões administradas mais cautelosas de despesas com o funcionalismo público. Em conjunto, São Vicente, Praia Grande, Itaquaquecetuba, Guarujá e Embu consumiram R$ 341,4 milhões com os servidores, ou média de R$ 247,48 por habitante. Menos, portanto, que a média dos 55 municípios estudados pelo IEME, de R$ 339,52.
O reverso da medalha é automático entre os cinco municípios mais abençoados pela dádiva da legislação do ICMS. Juntos, Cubatão, Jaguariúna, Louveira, Paulínia e São Sebastião gastaram com os servidores municipais R$ 293,7 milhões. Em números absolutos, menos que os cinco discriminados, mas quando a contabilidade vai para o terreno per capita, a fissura legislativa aparece com toda a força porque a divisão do gasto conjunto do quinteto pelo número de habitantes (271.173) identifica outra vez o tamanho do disparate: cada funcionário custou R$ 1.083,23 a cada morador.
A desfaçatez legislativa pode ser resumida na simples comparação que envolve a campeã absoluta de receita per capita do ICMS, caso de Paulínia, e o bloco dos cinco municípios que menos recebem. Em conjunto, São Vicente, Praia Grande, Itaquaquecetuba, Guarujá e Embu receberam do governo do Estado em 2001 apenas 55,28% dos recursos canalizados para Paulínia. Contra os R$ 169,8 milhões recebidos pelo Município da Grande Campinas, aquele quinteto amealhou apenas R$ 93,8 milhões. O acinte se transforma em insanidade legislativa porque enquanto Paulínia conta com apenas 51 mil habitantes, aquele conjunto de municípios chega a 1,37 milhão.
Há profusões de exemplos entre municípios que consolidam os contrastes lubrificados pela definição do peso prevalecente do Valor Adicionado na composição do ICMS e o grau de liberalidade ou contração no uso dos recursos municipais para pagamento do funcionalismo.
Um exemplo emblemático porque confronta dois municípios que contam com o mesmo número de habitantes reúne Cubatão e Botucatu. Beneficiadíssima pelas facilidades de repasse do Valor Adicionado que indexa o ICMS, Cubatão contou com arrecadação geral (impostos municipais, estaduais e federais) de R$ 218,78 milhões em 2001. Como gastou R$ 114,1 milhões com o funcionalismo, sobraram exatamente R$ 103,9 milhões para outras rubricas. Já Botucatu, sem as vantagens de ter um pólo químico, petroquímico e siderúrgico que desequilibra o repasse do ICMS, arrecadou com todos os impostos R$ 70,3 milhões. Ou seja: apenas 32% da receita arrecadada de Cubatão. Como consumiu R$ 32,6 milhões com os servidores municipais, sobraram R$ 37,7 milhões.
O custo do funcionalismo público de Cubatão é de R$ 1.053,91 por morador, contra apenas R$ 301,89 de Botucatu. Essa média per capita é resultado de conta simples: divide-se o gasto com os salários e benefícios trabalhistas do conjunto do funcionalismo pelo número de moradores de cada cidade. Com 108,3 mil habitantes cada, Cubatão e Botucatu são expostos como exemplo apenas para não dificultar o entendimento, mas o raciocínio vale para comparações entre os 55 municípios mais importantes do Estado. Afinal, a metodologia utilizada pelo IEME contempla valores per capita. Dessa forma, tanto faz ter os 51 mil habitantes de Paulínia como os 10,4 milhões da Capital paulista. Aliás, a Capital é extraordinariamente pedagógica na questão: detentora de quase 30% de todo o Valor Adicionado gerado no Estado, cai para 34º lugar na relação per capita entre os 55 municípios analisados.
A funda diferença entre a aplicação de recursos públicos para o pagamento do funcionalismo em Cubatão e em Botucatu não consegue encontrar guarida nem mesmo na disputa pela qualidade de vida fortemente superior no Município do Interior. Morar em Botucatu é para 10 entre 10 consultados melhor do que morar em Cubatão. Mesmo que tente se livrar em grande parte do ônus do meio ambiente maltratado, já que as empresas investiram pesadamente nos últimos 20 anos, a fama de reunir o que de pior existe em matéria de respeito à natureza praticamente estigmatizou Cubatão como área hostil.
Mas, ambientalismo excluído, sobram os fatos. Pelo Mapa de Inclusão e Exclusão Social construído no ano passado por especialistas de várias universidades paulistas comandados por Marcio Pochmman e Ricardo Amorim, Botucatu atingiu índice geral de 0,640 ponto contra 0,548 de Cubatão. A vantagem está no fato de que Botucatu se aproxima mais que Cubatão do índice referência 1,000. Resultado de sete indicadores, entre os quais pobreza, alfabetização, escolaridade e violência, a medida do tamanho da vantagem de qualidade de vida de Botucatu é 14,37% superior a Cubatão. Como, então, justificar que a folha de pagamentos de Cubatão seja, por morador, 349% mais elevada que a de Botucatu?
Por isso, não há consistência em qualquer tese acadêmica que estabeleça como pressuposto de eficiência de gestão financeira de um Município o maior saldo de recursos financeiros após a dedução do custo do funcionalismo. Quem formulou essa equação foi o professor universitário e consultor Antonio Joaquim Andrietta em artigo publicado no site CliqueABC na tentativa de desqualificar os estudos do IEME.
Pela contabilidade de Andrietta, velho propagador de teses insustentáveis, entre as quais a negação da evasão industrial no Grande ABC, Cubatão conta com administração pública mais eficiente que Botucatu. Tudo porque, embora gaste por morador quase cinco vezes mais que Botucatu para sustentar o funcionalismo público, sobram-lhe mais recursos para outras atividades.
Os dados comparativos que Joaquim Andrietta utilizou para tentar transformar ineficiência em eficiência financeira na gestão de recursos humanos públicos são mais acintosos que o expresso entre Cubatão e Botucatu. Ele compara Paulínia e Carapicuíba para afirmar que a cidade da Grande Campinas cuida melhor dos recursos que arrecada do que o Município da Grande São Paulo.
Andrietta menciona a relação entre despesa com pessoal e arrecadação per capita para argumentar que os 37% de Carapicuíba e os 39% de Paulínia são praticamente iguais. Apressado, o professor e consultor dispensou uma análise mais apurada do ranking de eficiência financeira do funcionalismo público que também contempla variáveis como o menor valor per capita despendido em relação à receita per capita e o menor custo per capita comparado com a média dos 55 municípios.
Enquanto cada morador de Paulínia gastou com o funcionalismo R$ 2.017,54, Carapicuíba, com 344 mil habitantes, despendeu R$ 86,91. Como acreditar que Paulínia seja mais eficiente? Para Joaquim Andrietta, a contabilidade é outra: como Paulínia tem receitas gerais per capita muito maiores que Carapicuíba (R$ 5.180 contra R$ 233), principalmente por causa do repasse do ICMS, sua eficiência financeira estaria garantida porque, por mais que esbanje com o funcionalismo público, sempre lhe sobrará mais dinheiro do que para Carapicuíba.
Em valores absolutos, Paulínia gastou com o conjunto do funcionalismo público em 2001 nada menos que R$ 103,5 milhões, contra apenas 29,9 milhões de Carapicuíba. Levando-se em conta a distância populacional -- 51 mil moradores contra 344 mil -- salta aos olhos a semântica de eficiência do professor e consultor. Sozinha e com 51 mil habitantes, Paulínia gastou mais com o funcionalismo do que a soma de Louveira (R$ 11,2 milhões), Jaguariúna (R$ 13,6 milhões), Cajamar (R$ 26,3 milhões) e São Sebastião (R$ 51,1 milhões), que totalizam 162 mil habitantes. Ou 234% mais que Indaiatuba, com 147 mil habitantes. Exemplos não faltam para correlacionar os gastos excessivos de Paulínia.
Professor do Imes (Centro Universitário Municipal), uma autarquia da Prefeitura de São Caetano e, portanto, funcionário da administração do prefeito Luiz Tortorello, Antonio Joaquim Andrietta igualmente defende a estranha e desmontável equação de que São Caetano também é mais eficiente financeiramente na gestão de recursos humanos do que Santo André.
O volume gasto pela Prefeitura de Santo André em 2001 com o funcionalismo atingiu R$ 224 milhões para uma população de 649 mil habitantes, o que dá média por morador de R$ 344,16. Na mesma temporada, a Prefeitura de São Caetano consumiu R$ 115,1 milhões com o funcionalismo, ou média de R$ 821,63 por habitante. Para Joaquim Andrietta, mesmo pagando 238% mais para o funcionalismo público em relação à média por morador de Santo André, São Caetano é mais eficiente. O raciocínio é o mesmo das contas anteriores: por ter mais receita, sobrou mais dinheiro em São Caetano -- a média de receita geral per capita de São Caetano é de R$ 2.129,76, contra R$ 606,95 de Santo André.
Não bastasse o despropósito da argumentação no campo financeiro, agrava a avaliação do consultor o fato de que o gerenciamento do dinheiro público deveria ser guiado pelo princípio da produtividade, como na livre iniciativa mais qualificada. A sustentação da tese de que é mais eficiente quem gasta mais porque tem mais para gastar é um atentado ao bom senso -- especialmente num País em que a carga tributária trafega pela elite do Primeiro Mundo sem oferecer contrapartida de serviços públicos à altura.
A diferença entre morar em São Caetano e em Santo André não justifica a diferença do tamanho dos custos per capita do funcionalismo público. O mercado imobiliário, representativo medidor entre cidades vizinhas, é historicamente 20% mais valorizado em São Caetano em relação a Santo André quando se colocam como referências imóveis do mesmo padrão. No Índice de Inclusão e Exclusão Social, ao 0,864 alcançado por São Caetano de apenas 15 quilômetros quadrados de área se antepõe 0,637 de Santo André de quase 200 quilômetros quadrados. Uma diferença de 26,2%. Nos dois casos, nada semelhante aos 238% que separam o custo do funcionalismo público por habitante. Tivesse a população de Santo André e consumisse o valor per capita registrado em 2001, São Caetano despenderia R$ 533,7 milhões só com o funcionalismo. Como se sabe, Santo André gastou R$ 224 milhões.
* Matéria publicada na edição de agosto de 1993 na revista LIVRE MERCADO.
** DANIEL LIMA é jornalista, escritor, idealizador do IEME, diretor-executivo da revista LIVRE MERCADO e editorialista da newsletter Capital Social Online.
